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黃奇帆最新演講:全面放開落戶限制,影響有多大?


更新日期:2020-05-22 14:51:15來源:網絡點擊:1615480
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本文源自黃奇帆于“浦山講壇”的發言實錄,內容有節選

作者黃奇帆,中國國際經濟交流中心副理事長,重慶市原市長

戶籍制度改革對我們國家的經濟發展、社會發展會有重大意義。

我們現行的戶籍制度是一項基本的國家行政制度,是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度。以保障公民在就業、教育、社會福利等方面的權益,采用以個人為本位的人口管理的一種方式。

這種方式目前給我們帶來的一些問題是什么呢?

01

戶籍制度對城鎮化的制約

我國現在的戶籍制度帶有計劃經濟體制的深刻烙印,而在人口大量流動時代已經成為經濟社會發展的束縛,嚴重制約新型城鎮化發展,突出表現在三個方面:

一是限制勞動力合理的流動。

二是影響進城農民的生活質量。受戶籍制度影響,農村人口進入城市就業和生活,卻無法分享與城市居民同等的權利和利益,不僅收入少、經濟地位低而且面臨各種社會保障的缺失,嚴重影響了城鎮化的進程和質量。

第三是人戶分離引起諸多社會問題。政府提供的公共服務社會保障因為以戶籍所在地為基礎,而產生的居民與政府的矛盾激化問題屢見不鮮。

02

戶籍制度改革有何重大意義?

這次中央決定,要推動新型城鎮化戶籍制度的改革,這是“十八大”確定的一項重大國家戰略。

城市化的過程不僅僅是城市居民改善自己生活的過程,本質上是農民融入城市的過程,是農民轉變為市民的過程。最重要的是,使得農村進入城市的2.6億農民工能夠改善福利,讓他們扎根城市,是社會公平公正的體現,能夠達到擴大消費,帶動農民增加收入,降低社會管理成本等多重功效。

不僅如此,農民工戶籍制度的改革,還會帶來的穩定勞動力,還能推遲我國劉易斯拐點的出現,大大增加城市化過程中的人口紅利等等。

這里要做一個解釋。一位農民工從18歲出來打工,干到45歲以后,城市的企業一般就不再雇傭他了,他可能在四十五六歲的時候就回農村了。一位正常的城市工人則可以干到60歲,而農民工就少了十四五年在城市工作的時間,人生的工齡少了三分之一。

另一方面,農民工每年1月初可能就要探親回家,形成了農民工回城的現象。中國每到春節有近兩億農民工回鄉,到了2月、3月又從農村返回城里,這就有了中國農民工幾十年來每年有兩個月回鄉返城的狀態。這個狀態使得一年中農民工穩定的工作時間只有10個月,少了兩個月也就是六分之一。

我們可以想象,一生少了三分之一,一年少了六分之一,實際上就使得農民工實際有效的工齡少了二分之一。

也就是說,農民工的勞動力紅利只有城市勞動力的一半。這也就是為什么中國城市化率剛到60%就出現了劉易斯拐點,出現了人口紅利的短缺、退出。

如果農民工轉化為城市居民,這2億多農民工就相當于延長了一倍的工齡。按3億人的話,就相當于多出來1.5億人的勞動力。

這就能夠大大緩解中國人口紅利短缺淡出的狀況,中國的劉易斯拐點就會在城市化率到70%甚至75%以后才開始出現。

所以從這個意義上講,農民工戶籍制度改革,實際上是很重要的推動社會生產力的一個舉措,是延長中國勞動力紅利的一個舉措,同時也是改善農民工在城市中的權利和地位的一種舉措。

03

放開落戶限制的路徑

2014年,國務院提出要進一步調整戶口遷移政策,統一城鄉戶口登記制度,到2020年努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

2019年,中辦國辦印發的《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》,要求全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制,全面放寬城區常住人口300萬到500萬的大城市落戶條件,完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策。

2020年,中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》進一步指出,推動超大特大城市調整完善積分落戶政策,探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認。

可以看出,我國的戶籍制度在逐步放寬,當前大城市落戶條件已全面放開。全面放開大城市落戶限制,意味著勞動力可以自由流動,不再受到戶籍門檻的嚴格約束,也不再受到社保、醫保等屬地化福利的掣肘,這無疑將會加劇城市之間的人口流動。

04

戶籍放開已是大勢所趨

這兩年,中國經濟基本面有兩個重大變化:

一是經濟轉型升級的迫切性日益嚴峻,高新產業以及支撐這些產業的人才儲備顯得至關重要。

二是人口生育的形勢、勞動力人口的形勢、老齡化的形勢均遭遇前所未有的拐點之變。在這種背景下,誰能擁有更多高素質人才,誰能吸引更多年輕勞動力,誰就擁有更加美好的未來。

這正是各地搶人大戰爆發的背景所在,也是深圳、武漢、沈陽等地出臺人才落戶政策的原因所在。

戶籍放開已是大勢所趨,城市吸引力提升也是必然。

從當前城市情況來說,不同等級城市由于就業吸納能力、公共服務水平等存在差異,對非戶籍人口的吸引力也會有高有低。

隨著人口城鎮化率不斷的提高,三四線城市現有的公共服務資源會受到一定的沖擊,不僅是數量也包括質量。

05

戶籍改革的幾點建議

因此,在推進戶籍制度改革的時候,要把握好幾個方面。

第一,應注意把握戶籍制度改革的五項原則

一是明確對象。應該是以在城鎮穩定就業并有固定場所居住的農民工為主。也就是說不要把沒有工作的流動人口過分地吸引為戶籍落戶對象。

二是保障到位。農民工轉戶以后,應該有就業、養老、醫療、教育、住房五個方面、“五件衣服”一步到位,享受城市居民的同等待遇?,F在事實上是有區別的。比如醫療保險,城市居民企業繳交1000多元一個月,農村的農民工可能只繳交了三四百元。養老保險也有這樣的差異。農民工子女讀書跟城市居民子女讀書保障也有所不同。

三是農村權益自主處置。農民工轉戶以后在城市立足未穩,從保護其權益出發應尊重其意愿,允許其保留農村的承包地、宅基地和林地,也就是農村的“三塊地”,是他的資源、有價的財產,在這個意義上,盡管資源是集體所有權,但是使用權歸農戶,農戶哪怕進城了,這三塊資源應該允許他自愿保留,這是一個很重要的制度設計,在制度設計上要提供保留、流轉、退出等多種選擇,以公平的方式來進行市場化的選擇。

四是合理分布。通過科學設置落戶的條件,引導轉戶的居民、農民工在大城市、中等城市和小城市按4:3:3的比例梯次分布,既避免人口過度向大城市集中,也防止小城鎮就業和社會管理不堪重負?!?:3:3”就是說,差不多有2億多的農民工要落戶,其中40%可以在五百萬人口以上的大城市落戶,30%在中等城市落戶,還有30%在小城市、區縣城里落戶。這樣合理梯次的分布,使得各方面相對均衡。

五是建立政府、企業、社會長周期共擔的成本機制。大家經常有一種恐懼心理,認為一個農民工在城里落戶,平均要消耗十萬元以上的成本。這個賬十幾年前就這么說,現在也是這么說,這個賬大體算的是對的。

按這筆賬來算,兩億多農民工差不多會消耗30萬億元的落戶成本。許多城市管理者一聽到30萬億,就嚇得不敢落實農民工的戶籍制度改革,其實這屬于杞人憂天,沒有真正算過賬——

首先,農民工這個十幾萬成本,并不是完全由政府來承擔的。里邊有40%的成本是由招聘農民工的企業來承擔,比如養老、醫療或者其它的一些負擔。

還有30%是農民工家庭自己承擔,過去十幾年在城里的這些農民工都是自己在承擔。還有30%是政府必須承擔,比如一些基礎設施、公共設施的建設、配套。但實際上,農民工哪怕不落戶,只要他們在城里活動,那么這些公共設施、基礎設施,政府就已經在承擔了。

所以,這個承擔的比例是可以按照“4:3:3”客觀地分解的。

其次,這種“4:3:3”的任務并不是一年完成的,農民工在這里工作十幾年、二十年、三十年,這個任務至少可以分解到15年以上。也就是說這30萬億是15年來承擔,一年承擔2萬億,這2萬億再按照“4:3:3”的比例來分攤,各個方面是完全可以承受的。

第二,科學規劃建設城市群,培育城鎮體系。城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體,北美、大西洋沿岸的城市群,五大湖的城市群,日本太平洋沿岸的城市群,都是這些國家經濟社會發展的火車頭。

我國過去30多年的高速發展,也得益于長三角、珠三角、京津冀幾大城市群的帶動。最近討論的長江經濟帶,從規劃角度講,也有一個依托長江黃金水道,構建大都市連綿帶的問題。

考察這些城市群或者大都市連綿帶,一般有四個基本特征:

一是城鎮化水平較高,城鎮化率都在70%以上。

第二,大中小城市規模協調,相鄰等級的城市人口比例大多在1:5以內。也就是說,如果大城市有1000萬人口,那么第二層級的城市可能是500萬或者200、300萬,也就是1:3、1:4,不會出現一個大城市1000萬人,相鄰的第二層級城市卻只有100萬或者50萬。

這個道理就像一個大齒輪無法和一個極小的齒輪嚙合,大齒輪、中齒輪、小齒輪是一個組合,現在城市群都有這樣一種合理的配置組合。

第三,是以交通為重點的基礎設施網絡完善。各城市之間的交通便捷,信息暢通。

第四,城市功能布局合理,分工明確,產業優勢互補。

我們推進城鎮化應當以構建城市群為目標。積極培育包括特大城市、大城市、中小城市的城鎮體系,促進城市之間基礎設施互聯互通,產業功能互補。

最后,從長遠來看,戶籍制度放開已經成了必然的趨勢。但是短期內還不應該完全放開,應有一個循序漸進的過程。


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